二戰(zhàn)爆發(fā)后，在歐洲大陸和太平洋地區(qū)，美國軍事作戰(zhàn)的主要目標(biāo)是以德國和日本為首的軸心國集團(tuán)，而與此同時在另一個“沒有硝煙的戰(zhàn)場”，美國的對手卻恰恰是其戰(zhàn)時盟友英國，雙方正在通過經(jīng)濟(jì)外交的手段激烈地爭奪戰(zhàn)后世界的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。美國明顯處于咄咄逼人的攻勢，通過建立多邊自由貿(mào)易體系，逐漸瓦解了英國人精心構(gòu)建的以帝國特惠制為基礎(chǔ)的雙邊貿(mào)易體系，大英帝國也因此被抽掉了最后一絲元?dú)?，走向衰亡。在這一過程中，《大西洋憲章》不僅促進(jìn)了世界反法西斯同盟的形成，也成為了英美爭奪戰(zhàn)后主導(dǎo)權(quán)的起點(diǎn)。

英國以“帝國特惠制”壓制美國的貿(mào)易能力

“大蕭條”不僅深刻地改變了20世紀(jì)30年代的世界經(jīng)濟(jì)格局，而且也改變了英國對外部世界的看法和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念。英國人意識到英國并不必然一直從外部世界獲益，而是會受到各種風(fēng)險的致命打擊。英國數(shù)百年來一直倡導(dǎo)和推廣的“自由貿(mào)易”理念受到國內(nèi)政治精英的質(zhì)疑，貿(mào)易保護(hù)主義思潮逐漸興起并成為主流，它主張政府采取有力的措施保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)在國際市場的份額。在這一背景下，“帝國特惠制”登上歷史舞臺，成為英國至關(guān)重要的對外經(jīng)濟(jì)政策工具。

1932年7月至8月，英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、南非聯(lián)邦、愛爾蘭、紐芬蘭、印度和南羅德西亞在加拿大首都渥太華召開了一次帝國經(jīng)濟(jì)會議，史稱“渥太華會議”。與會國共簽訂了12份雙邊貿(mào)易協(xié)議，正式建立起帝國內(nèi)部的特惠關(guān)稅制度即“帝國特惠制”。對帝國內(nèi)部各成員國的商品降低稅率、免稅以及給予配額上的優(yōu)惠，對來自帝國外的同類商品則提高進(jìn)口關(guān)稅或加強(qiáng)進(jìn)口控制。由此在大英帝國內(nèi)部逐漸形成了一個自由貿(mào)易區(qū)，而對外部則實施歧視性貿(mào)易政策，通過提高關(guān)稅和配額限制使外部商品難以進(jìn)入?！暗蹏鼗葜啤背蔀橛虾椭亟M國際貿(mào)易體系的一個非常有效的談判平臺。英國在渥太華會議后與眾多非英帝國國家積極展開雙邊貿(mào)易談判并簽訂條約，盡可能將全球其他國家納入以“帝國特惠制”為核心的貿(mào)易體系內(nèi)。由于英帝國具有龐大的內(nèi)部市場，許多國家為了獲取英帝國的市場準(zhǔn)入而不得不與英國談判，英國得以占據(jù)更為有利的談判地位。利用“帝國特惠制”這一有力杠桿迫使其貿(mào)易伙伴國降低關(guān)稅壁壘，給予英國商品更優(yōu)惠的市場準(zhǔn)入條件，進(jìn)而擴(kuò)展英國在全球的貿(mào)易影響力。

“帝國特惠制”背后反映出的是英國對外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的深刻調(diào)整，英國開始從之前的在全球推廣“自由貿(mào)易”轉(zhuǎn)向全力打造“歧視性貿(mào)易集團(tuán)”，以雙邊貿(mào)易協(xié)定的方式形成一個英國占據(jù)優(yōu)勢的封閉性、排他性和非中立性的國際貿(mào)易體系。這就與美國的利益產(chǎn)生了嚴(yán)重的沖突，因為英國用“帝國特惠制”禁錮了這個已經(jīng)是世界上最為強(qiáng)大的制造業(yè)國家的出口能力，當(dāng)時的美國國務(wù)卿赫爾將“帝國特惠制”形容為“這是自我任職以來用商業(yè)方式強(qiáng)加于我國的最大傷害”，所以赫爾領(lǐng)導(dǎo)下的國務(wù)院一直致力于瓦解“帝國特惠制”。赫爾高舉被英國丟棄的“自由貿(mào)易”大旗，倡導(dǎo)建立開放的全球多邊自由貿(mào)易體系。但在二戰(zhàn)爆發(fā)前，赫爾的努力并未換來英國的讓步，反而是英國通過與其他國家簽訂雙邊貿(mào)易協(xié)定的方式大大強(qiáng)化了“帝國特惠制”。二戰(zhàn)爆發(fā)后，當(dāng)英國在戰(zhàn)爭中苦苦掙扎之時，赫爾敏銳地感覺到機(jī)會來了。

美國以《大西洋憲章》拆除英國的貿(mào)易壁壘

1941年8月，英國首相丘吉爾和美國總統(tǒng)羅斯福在大西洋的軍艦上舉行會談，助理國務(wù)卿韋爾斯作為羅斯福的助手一同參會。羅斯福原本想把會談的中心放在英美合作共同抵抗法西斯國家的侵略上，但韋爾斯抓住這一機(jī)會，在起草作為雙方聯(lián)合宣言的《大西洋憲章》時，在第四條特別加入了消除歧視性進(jìn)口限制和獲取平等的市場準(zhǔn)入機(jī)會的相關(guān)內(nèi)容，直接劍指“帝國特惠制”。韋爾斯的態(tài)度非常堅決，表示“這不是一個措辭問題，而是非常嚴(yán)肅、重要的原則問題。如果英美兩國政府不能就戰(zhàn)后建立自由、開放的貿(mào)易體系達(dá)成共識，還不如直接投降”。但丘吉爾當(dāng)即拒絕。在丘吉爾看來，拒絕韋爾斯的修改是為了“維護(hù)我們在《渥太華協(xié)定》中所簽訂的義務(wù)，并使帝國特惠制在未來不受損害”。

羅斯福為了盡快發(fā)表聯(lián)合宣言，向外界傳達(dá)英美合作一致的決心，對丘吉爾作出了讓步，在第四條中增加了“尊重現(xiàn)有義務(wù)”這樣一個前提條件，也就是要保存特惠制，同時刪除了“歧視性進(jìn)口限制”和“市場準(zhǔn)入機(jī)會平等”的表述。這樣一來修改后的第四條就完全消解了韋爾斯打算讓英國承諾廢除特惠制的原意。在第一次“正面交手”失敗后，韋爾斯并沒有放棄。在美國國務(wù)院主導(dǎo)的與英國就具體實施《租借法案》而進(jìn)行的英美《互助協(xié)定》談判中，美國堅決要求英國接受《互助協(xié)定》第七條，也就是消除“歧視性貿(mào)易”，并且國務(wù)院非常清晰地向英國人解釋，所謂“歧視性貿(mào)易”就是指英國的“帝國特惠制”。

美國國務(wù)院將“廢除帝國特惠制”與《租借法案》掛鉤，認(rèn)為這是美國援助英國必須得到的回報。在1941年12月丘吉爾訪問美國期間，赫爾親自向丘吉爾提出要求，希望英國盡快接受第七條但被丘吉爾拒絕。赫爾最后說服羅斯?？偨y(tǒng)親自敦促丘吉爾。1942年2月，羅斯福發(fā)電報給丘吉爾，要求其接受第七條。此時正值英國在東南亞遭受重大軍事失敗，日軍占領(lǐng)了英國苦心經(jīng)營多年的新加坡，丘吉爾痛心地稱之為“英國歷史上最慘痛的災(zāi)難、規(guī)模最大的投降”。在這樣的情形下，美國的支持和援助對英國而言顯得更為至關(guān)重要，在羅斯福承諾美國也將相應(yīng)地削減關(guān)稅的條件下，英國政府接受了第七條。

隨著二戰(zhàn)進(jìn)入尾聲，1945年英美兩國啟動了建立戰(zhàn)后國際貿(mào)易體系的實質(zhì)性談判。雖然此時赫爾已經(jīng)離任，但是國務(wù)院廢除特惠制的決心有增無減。與此同時英國政府為了爭取美國貸款與美國還在進(jìn)行《英美財政協(xié)定》的談判。在財政壓力之下，英國最終與美國達(dá)成共識，簽署了《國際貿(mào)易與就業(yè)會議討論建議》，其中包含了針對特惠制的三項條款：第一，英國與其自治領(lǐng)的現(xiàn)有協(xié)定不應(yīng)阻礙對特惠關(guān)稅的調(diào)整；第二，降低和削減特惠關(guān)稅；第三，不得在任何情況下提高特惠水平或增加特惠內(nèi)容。美國人認(rèn)為這三條足以最終瓦解“帝國特惠制”。

經(jīng)濟(jì)外交博弈的核心是規(guī)則制定權(quán)

在英美提出的《國際貿(mào)易與就業(yè)會議討論建議》的基礎(chǔ)上，包括中國在內(nèi)的23個國家參加了1947年的日內(nèi)瓦會議，進(jìn)行關(guān)于戰(zhàn)后國際貿(mào)易體系的談判。與會國于1947年10月30日簽署了《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》和《臨時適用議定書》，并于1948年1月1日生效。雖然在英國的堅持下，廢除“帝國特惠制”沒有寫入最終的協(xié)定文本，大英帝國的“尊嚴(yán)”在形式上得到了保全，但是美國一直主張的“非歧視性原則”主導(dǎo)了《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》，成為戰(zhàn)后國際貿(mào)易體系中具有約束力的根本性國際法原則，而這正是美國竭力倡導(dǎo)和推廣多年的“多邊自由貿(mào)易體系”的核心理念。隨后在《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》這一平臺上，各國進(jìn)行了一系列相互削減關(guān)稅的多邊行動，“帝國特惠制”被淹沒在自由貿(mào)易的洪流中，最后“壽終正寢”。

隨著“帝國特惠制”的終結(jié)，大英帝國的崩潰也就不可避免。傳統(tǒng)觀點(diǎn)一般認(rèn)為，英國和美國之間的霸權(quán)轉(zhuǎn)換是雙方一次“友好而平靜”的權(quán)力交接，甚至可以說是英國以和平的方式將世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)“禪讓”給美國。但是當(dāng)重新回顧70多年前英美之間這場經(jīng)濟(jì)外交博弈，我們會發(fā)現(xiàn)，兩個國家間的經(jīng)濟(jì)外交完全是一場為了各自利益的爭霸戰(zhàn)。當(dāng)年英美經(jīng)濟(jì)外交爭奪的核心是：世界按誰制定的規(guī)則來運(yùn)行？國際規(guī)則決定國家興衰，經(jīng)濟(jì)外交就是要通過影響、修正和制定國際規(guī)則來塑造有利于本國的世界秩序。仔細(xì)關(guān)注國際規(guī)則哪怕是最為細(xì)微的變動，敏銳地洞察國際規(guī)則演變的趨勢和規(guī)律，積極參與國際規(guī)則的制定，這是英美這場經(jīng)濟(jì)外交博弈帶給我們的最大啟示。